数据作为新型生产要素，已成为经济增长的基础性、战略性资源。我国数据资源规模大、应用场景丰富，新形势下充分发挥数据要素的基础作用和创新引擎功能，激发数据要素对其他要素的叠加、倍增、乘数效应，对于经济高质量发展具有重要意义。当前阶段，经济稳增长需要强化数据赋能。随着数据安全保护相关法规陆续出台，在强化数据保护基础上，如何构建数据基础制度，有序推进数据应用，加快数字经济和实体经济融合发展已成为日益迫切的工作任务。
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。近日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），《数据二十条》指出，数据产权、流通交易、收益分配、安全治理是数据基础制度的重点。其中，数据产权制度更是“基础”。数据确权涉及个人生活、企业运作以及国家安全等各个方面，是数据有序流通之必需、数据利用之前提。只有完善数据产业链中各劳动主体的权益配置，才能做好利益分配，促进数据的应用，加快国民经济的数字化改造。从实践来看，数据已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理各个环节，我国推动数字经济发展取得了积极进展，数据使用日益深入，但数据权益和行为规则界定不清带来的一些问题日益显现，数据权益相关纠纷呈上升趋势。
因此，厘清数据产权，承认和保护数据要素各参与方合法权益、让数据资源从封闭走向开放，促进数据高效流通使用，赋能实体经济，需要从顶层设计着手，构建中国特色的数据基础制度，形成中国特色的数据要素治理模式。
二、构建数据产权制度要稳中求进
数据确权是世界性难题，主要原因是数据具有区别于其他生产要素的一些特性，例如多方参与生产难以确定所有权、易于复制和共同使用等等，难以简单适用现行制度。《数据二十条》起草过程中广泛征求了各方面意见，包括法学家、经济学家和技术专家的建议，还通过网站面向大众收集意见，把一些初步形成的共识凝练在《数据二十条》之中，迈出了建立数据产权制度关键的一步，还有很多制度细化工作需要不断摸索，持续完善，并在实践的基础上推进立法工作。
当前阶段，构建数据产权制度需要稳中求进。一方面政策要稳，不能搞一些规定扼杀数据开发应用的活力，但也不能冒进，求新求异，避免带来一些负面影响。另一方面要不断进取，适应数字经济创新性强、数字产品和服务迭代快的特点，不断发现问题解决问题，勇于探索，勇于实践，开拓数据要素赋能实体经济的新局面。
三、构建数据产权制度的主要思路
《数据二十条》提出，要遵循现代市场经济产权制度的普遍规则，结合数据要素特性强化高质量数据供给，探索数据产权结构性分置制度，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，逐步形成中国特色的数据产权制度体系。
一是探索数据产权结构性分置制度。《数据二十条》提出分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等“三权分置”的产权运行机制。在依法依规前提下，通过合同、协议等方式，数据持有者有权利授权数据处理者进行加工、开发、使用，促进“专业的人做专业的事”，形成数据产品和服务，为经济社会发展做贡献。通过对数据处理者行为进行合理限定，使数据处理者明确自身持有数据的使用界限，对于能用的数据大胆用，释放数据应用价值。值得关注的是，《数据二十条》根据大多数专家学者的意见，没有使用数据所有权的提法，为今后数据开发应用开辟了新途径。
二是建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。保护数据来源者的合法权益，使得数据来源主体的相关权利得到有效主张；对于数据处理者，要保护其对持有数据的自主管理、加工、乃至经营等权利。即充分考虑各方贡献，平衡价值贡献者之间的利益关系，通过加强数据权益保护促进数据更好利用。《数据二十条》指出，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障数据来源者享有获取或转移由其促成所产生数据的权利；合理保护数据处理者对依法持有的数据进行自主管控的权益，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。
三是数据分类分级确权授权。从数据持有主体来看，公共数据、企业数据和个人数据需要分类施策，其开发利用、共享流通、价值挖掘有不同模式，有必要建立分类分级确权授权机制。首先，对于公共数据，加强开放共享，统筹授权使用，打破“数据孤岛”。按用途加大供给使用，推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用；其次，对于企业数据，鼓励探索企业数据授权使用新模式，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥龙头作用，促进与中小微企业双向公平授权；第三，对于个人数据，要按照个人授权范围依法采集、持有、托管和使用。涉及国家安全的特殊个人信息数据，由主管部门依法授权使用。（徐 彬 国家发展和改革委员会创新驱动发展中心（数字经济研究发展中心）副主任）
（来源：国家发展改革委）
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