促进征信市场健康发展

 在全国社会信用体系建设工作会议上的讲话

中国人民银行副行长  潘功胜

（2014年9月2日）

　　近年来，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作，两个月前国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要》，这是今后一个时期我国社会信用体系建设的行动纲领。今天的会议就是具体落实这个文件精神，等会连主任将做重要讲话和工作部署。根据会议安排，我先讲几点意见，供大家参考。

一、 社会信用体系建设是国家治理体系和治理能力建

设的重要基础之一

   十八届三中全会决定和习总书记在十八届三中全会的讲话中明确提出“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会信用体系作为维系社会诚信的制度安排，是国家治理制度体系的组成部分，推进社会信用体系建设、形成良好的社会信用环境是推进国家治理体系和治理能力建设的重要基础，也是国家治理能力现代化的一个重要体现。

   推进社会信用体系建设，对于改善市场信用环境，提高交易效率，降低交易成本，提高整个社会的生产力水平，建立良性的市场经济秩序，促进市场经济的完善和健康运行具有十分重要的意义；对于加强社会诚信，减少社会矛盾，构建和谐社会，促进社会发展和文明进步也具有重要意义；同时，对于创新社会治理方式、转变政府职能、加强事中事后监管，能够起到重要的支撑作用，更有利于处理好政府和市场的关系。

   当前我国社会信用环境和信用体系建设还存在很多问题，如商业欺诈、制假售假、虚报冒领、学术不端等失信行为时有发生；政务诚信度、司法公信度离人民群众的期待还有一定差距；信用市场欠发达，法律、政策环境不完善等等。

   从经济学的角度分析，还是一个成本和收益的问题，失信行为的收益内化、成本外化，失信者有利可图，守信者受益不明显、有时甚至吃亏，形成一个负向的激励循环。

   社会信用体系建设的理论基础，是扭转守信与失信的“成本收益关系”，让守信者获益、失信者付出代价，让失信的成本内化。银行业信用体系建设的历程很好的说明了这一点。

   上个世纪九十年代中后期，中国金融业面临非常严峻的形势，大量的不良贷款困扰银行业的改革与发展，成为威胁中国社会稳定和宏观经济运行安全的重要因素。信用文化的缺失是造成商业银行产生大量不良资产的重要原因，改善金融运行的外部环境，成为中国金融业改革、发展的重要问题。人民银行按照党中央、国务院的部署，在推动银行业改革的同时，开始了征信系统的建设，2006年建成了全国集中统一的金融信用信息基础数据库（也就是企业和个人征信系统），截至2014年6月底，征信系统共收录法人1940多万户，上半年日均查询27万次；收录自然人8.5亿，上半年日均查询106万次。

   目前，征信系统已成为中国重要的金融基础设施之一，在提高信贷效率、防范信贷风险、提高社会信用意识等方面发挥了重要作用。其作用原理是大大降低了借贷双方的信息不对称性，逃废银行债务的主体，将面临银行的共同制裁，使其难以获得银行的信贷资金；难以归还银行贷款的市场主体，其再次获得融资的可能性下降，融资成本上升，使失信成本内化，在市场上形成了较强的威慑效应。

   “守信激励、失信惩戒”是直接作用于每一个社会主体信用行为的有效制度安排，是社会信用体系运行机制中的核心。建立正向的激励机制，改变诚信行为的成本收益关系，是社会信用体系建设的理论基础。

二、关于中国社会信用体系建设的宏观制度安排

   中国社会信用体系建设，应该在宏观层面上有一个清晰的制度性安排，其中一个非常重要的方面涉及政府与市场的关系：政府做什么？市场做什么？

关于政府与市场的关系，十八届三中全会有清楚的表述：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，问题是十八届三中全会的这一精神如何在社会信用体系建设中得到具体贯彻。

   关于中国征信业的发展，有不同的思路和争论，是走政府主导、直接参与并提供服务的思路，还是走市场化发展的思路。有人提出希望政府出面，在中央建立一个庞大、统一的信用信息系统，囊括所有社会成员、市场主体全部社会经济活动中的信用信息，直接向社会提供信用信息服务。这是一种比较理想化的想法，这种发展思路可能速度快、短期有效果，但长期是否可持续值得疑问；而且，如果政府出面自己干，将不会给征信市场发展留下空间，进而会压制征信市场的发展。

   在欧、美、日等发达经济体，大部分是以社会征信机构为主，各种不同类型机构建设有覆盖不同信息主体、不同信息类别的信用信息系统，并根据需求不断丰富、完善。如美国共有各类征信机构200多家，欧洲有40多家，日韩有30多家。

   中国征信体系的建设从长远和可持续发展的角度，需要建立一个发达的征信市场，让市场化的征信机构起主导作用。依靠市场化征信机构的发展，提供多样化的征信服务，满足社会对征信产品多层次、多元化的需求。这符合十八届三中全会提出的市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。

在社会信用体系建设中，政府部门的职责在于：营造社会信用体系建设的法律、制度和政策环境；依法行政，政府应该成为社会诚信的表率和模范；依法公开信息，强化市场监管和执法力度，维护正常的市场秩序。

三、关于政府在推进社会信用体系建设中的作用

  （一） 加强政务诚信建设。

   政府应在诚信建设中发挥率先垂范作用，政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主题诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。

   政府部门要以身作则，坚持依法行政，完善政府决策机制，全面推进政务公开，提高行政执法的透明度，切实提高政府工作效率和服务水平，严格履行向社会作出的承诺，树立政府公开、公平、高效、清廉的诚信形象，提高政府公信力，以政务诚信示范、引领社会诚信建设。

  （二） 推动政务信用信息的公开，尤其是负面信息的公开。

   政府政务信息，尤其是行政执法信息的公开，在社会信用体系中具有重要的基础性意义。这是社会各方参与监督的基础，也是中国征信市场发展的重要前提之一。

   2007年，我国公布了《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围、方式、程序以及监督和保障。但从实践看，目前政府信息公开的情况不够理想，政务信息公开程度较低，部门自由裁量权比较大，对各部门的政务信息公开缺乏评估和监督机制。

社会信用体系建设部际联席会议，要进一步倡导、推动政务信息公开，相关政府部门应积极主动地推动这项工作；应建立相应的评估监测机制，可以聘任第三方对各部门的信息公开程度进行评估；同时，为了方便社会主体对于公开信息的获取，政府部门要运用现代技术手段建设统一的信用信息公开或公示平台。

   （三） 推动信息系统互联互通与信用信息共享。

   一是信用信息系统建设。各部门要建立健全行政执法中的信用记录，结合电子政务信息建设，建立完善本部门的信用信息系统，规范、系统地采集信用记录，为信息交换和共享打好基础。

   部门信用信息系统和信用记录建设取决于：一是部门内部有没有专门的机构和人员负责；二是部门内部是有统一的信用信息系统，还是有分割的多个系统；三是信用信息数据的内容、质量、时效性、可持续性；四是部门内部系统的联网状态，是否实现部门内部横、纵向的联网；五是部门内部有没有维持系统运行的制度和规定。

   二是统一信息主体代码。统一信息主体代码是系统互联互通和信息共享的基础。目前各方面对个人统一代码的意见比较一致，即采用居民身份证号码；法人和其他组织统一代码已形成了一个初步方案。

   建立法人和其他组织的统一代码是必要的、正确的方向。兼顾目前的现实情况，制度的安排上可能需要一个过渡期。在过渡期内，各类代码建立与统一代码的映射关系，但要逐步向统一代码靠拢，最终实现统一代码。

   三是信息系统的互联互通与信息共享。实现信息系统的互联互通，有两种方式：一是建一个统一的系统，纳入各个信息系统的信息；二是在各部门信用信息系统建设的基础上，通过系统间的互联与共享。这两种模式相比较，可能第二种模式更符合我国部门、地方和市场的分工实际，技术上更可行，更具有可操作性、可持续性。一是在现有的基础上继承式发展，避免了重复投资与浪费；二是现在IT技术的发展使得分散式数据系统建设和维护更为方便；三是分散的系统实现不同的信息由不同的责任部门来负责与发布，可保证数据准确性与及时性，责任边界容易划分。

   信用信息的互联互通需要各个部门的共同努力：一是相关部门应有较好的信用信息系统基础，且有较完善的系统运行机制。二是数据的质量有保障。三是数据共享有可持续性，并且能够及时更新。四是有明确的法律责任机制。按照这些标准，可以首先选择部分系统建设、运行较好，数据质量有保障、可持续，并且属于比较重要的信息，如工商、税务、环保、食品药品等管理部门先进行互联互通，取得经验后再逐步扩大。

   部门间互联互通和共享的信息：一是各政府部门的履职中所掌握的社会成员的信用信息，主要是行政执法信息，包括对社会公开的、以及未能公开但各部门履职需要的信息；二是共享信息目的是为了政府部门提高履职效率、加强对社会成员的事中事后监管。

   （四）推动信息的应用，实现联合惩戒。

   应用是系统建设的动力，也是构建“鼓励守信、惩戒失信”信用机制的基础。政府部门在履职中要加强对信用信息的应用（比如在政府采购、招标投标、公务人员录用中），提高行政执法的效率和公信力，提高失信行为的成本，实现对失信行为的协同监管，鼓励购买第三方信用服务机构提供的信用信息和信用报告。

   同时，政府部门也要引导企业、居民等社会成员将信用信息应用于日常经济社会交往中，减少信息不对称，提高交往效率，形成对失信行为的社会制约，促进信用观念的转变。

   （五）推动完善信用法制体系。

国务院先后颁布了《政府信息公开条例》、《企业信息公示暂行条例》和《征信业管理条例》，分别规范政府部门行政履职中的信息公开和征信机构的业务行为，初步形成了社会信用体系建设的法规体系。

   下一步，在法律层面，要研究制定全国性法律，如《社会信用促进法》、《信用信息保护法》等，在国家立法层面指导信用促进行为；在部门规章层面，制定规范各部门信用信息归集、公开与应用的有关制度、办法。

四、关于充分发挥市场在推进社会信用体系建设中的作用

   （一） 发展中国征信业市场。

我国现有各类征信机构、评级机构150多家，年收入20多亿元。总体上看，中国征信机构规模小，服务与产品种类少，信息获取难度大，难以满足社会经济发展对征信产品和服务的需求。

   发展中国的征信市场是中国征信体系发展的重要策略，鼓励包括民间资本在内的各类资本进入征信业；培育、发展品牌征信机构，支持实力较强、规模较大的征信机构做大做强，培育成为全国性和区域性的征信龙头企业；鼓励征信机构之间重组并购，形成合理的市场结构。对符合条件的征信服务机构，按有关规定享受国家和地方关于现代服务业和高新技术产业的优惠政策。近期将有一批新的征信企业进入征信市场。

鼓励征信机构紧密结合社会经济发展对征信服务的需求，加强产品服务创新，提高服务质量和效率，拓展征信服务的领域和范围，逐步实现产品、业务的多元化。

  （二） 积极利用新技术条件发展新业态征信。

   近年来，随着互联网技术的发展，大数据技术越来越受到关注，其应用逐步渗透至多个行业。与传统征信手段相比，基于大数据的征信业务具有数据来源广、信息维度多、成本低等特点，因而受到各类征信机构的重视。

基于互联网的大数据应用，使征信业务的发展呈现两方面的趋势。一是传统征信机构主动运用大数据技术，利用互联网信息补充自身的征信系统信息，或对自身系统信息进行更深层的整合。二是大数据公司主要依靠技术手段，以电子商务、社交网络为平台，采集信息，提供信用信息服务，从而也可能成为新型的征信机构。

   对此，我们对大数据公司进入征信市场持开放态度，预计不久将有大数据公司进入征信市场提供征信服务。同时也要特别关注数据的采集范围、使用原则和信息安全，大数据的应用要严格遵守《征信业管理条例》等法规。

  （三） 推动征信机构加强自身信用建设。

   征信机构应健全内部管理制度，建立有效的公司治理和内控机制，建立内部管理、业务质量控制、安全管理、信息与数据库管理、风险控制等制度，形成较为完善的防范风险和利益冲突机制。完善征信从业人员业务与操作规范，建立从业人员信用档案，加强征信从业人员信用建设。

  （四） 依法推进征信市场对外开放。

   在有效监管、完善制度和维护信息安全的前提下，循序渐进、依法对外开放征信市场；支持我国征信机构跨境进行多角度、多层次的竞争合作；鼓励征信机构学习借鉴发达国家的征信理念和方法，积极参与国际标准的制定，提高国际交流与合作水平。

  （五） 加强征信业监管。

   作为征信业的管理部门，人民银行要全面落实《征信业管理条例》和《征信机构管理办法》，完善管理的配套措施，建立清晰的、符合市场实际的监管规则，以个人征信机构的管理为重点，开展现场与非现场检查，加强征信机构作业过程的监督，督促征信机构和从业人员提高服务质量，完善问责机制，强化征信机构和从业人员的责任。

   政府部门推进社会信用体系建设，在信息采集、整理、使用中，如果超越了信息公开和政府部门间共享的范围，并对政府部门之外提供了信用信息服务，按照《征信业管理条例》关于征信业务的规定，就属于征信业务或征信行为，应受《征信业管理条例》的规范，并接受征信业管理部门的监管。

五、关于高度重视信息主体权益保护

   征信业发展和社会信用体系建设中，一个关键的问题是信息主体权益保护。在国际征信业监管的法律实践以及中国《征信业管理条例》中，个人信用信息的保护强度均高于其他社会主体。

   推进社会信用体系建设，一定要严格在法律的框架下，遵守法律法规，防止似乎站在道德高地，以建立社会信用体系之名，以所谓正义的名义，超越法律法规，侵犯信息主体的合法权益。实践中，还要防止公权部门无限制的利用个人信用信息，超越法律边界侵犯市场主体的权益。即将召开的十八届四中全会，将研究全面推进依法治国重大问题，对于我们推进社会信用体系建设在法制的轨道上进行具有十分重要的指导意义。

   保护信息主体权益，要建立信息主体的异议、投诉及责任处理机制。采集个人信息和查询个人信息都要取得信息主体同意；禁止采集个人阴私信息；信息错误、遗漏的，可提出异议或投诉，要有专门的机构、人员负责，责任明确。

   同时，要建立个人信用修复的制度性安排，尊重个人“负面信息的被遗忘权”，给个人修复信用留下空间。给于改过自新的机会，毛泽东主席在延安时期就提出了“惩前毖后，治病救人”的思想。在《征信业管理条例》中，规定对个人不良信息的保存期限为5年，超过5年的应当予以删除，从而给个人修复信用的机会；《企业信息公示暂行条例》规定：“被列入经营异常名录的企业按照条例规定履行公示义务的，由县级以上工商行政管理部门移出经营异常名录”。这些规定的精神体现的是对信息主体权益的保护。

   同志们，社会信用体系建设任重道远，需要我们共同担负起时代的重任，不辱使命，逐步建立与我国经济社会发展相适应的社会信用体系大厦！